农地流转，如何度过磨合期？

——四川省成都市农村土地承包经营权流转纠纷情况调查

　　● 2017年成都全市土地流转纠纷受案数高达535件

　　●近80%纠纷为土地承包经营权出租合同纠纷

　　● 50亩以上的规模流转纠纷数量不断上升

　　本报记者 张艳玲

　　经过半年诉讼，四川省成都市金堂县赵镇桐子园村第二十二村民小组等来的是一纸驳回起诉的终审判决。争议的另一方是天海农业公司，由于拖欠流转的107.866亩土地地租，被村民小组告上法庭。

　　这起纠纷在成都市中级人民法院（下称成都市中院）近年来承办的众多农村土地经营权案例中具有典型性。据成都市中院统计，2017年，成都全市农村土地承包经营权纠纷受案数高达535件，是2013年的8.23倍，尤其是50亩以上的规模流转纠纷数量不断上升。

　　在此背景下，成都市中院对全市受理的土地承包经营权纠纷案件进行了系统梳理，并向主管部门发出了司法建议。

　　1 政策与法律脱节流转纠纷激增

　　2007年6月，成都作为首批“城乡统筹综合配套改革项目”国家级试点城市，率先开展了农村土地承包经营权确权颁证工作，土地流转也随之进入快车道。尤其是2013年以来，农村土地流转规模以11.46%的速度逐年增长，截至2017年10月，共流转土地近500万亩，规模流转率超过60%。

　　在取得骄人成绩的同时，涉诉纠纷也逐渐增多。2015年是一个分水岭。据成都市中院统计，2015年以前，土地承包经营权纠纷虽时有发生，但数量较少，受案数每年大都只有几十件，且总体持平，但该数据在2015年出现了较大幅度的增加，当年受案数达267件，较2014年增长了4.04倍，且当年受理50亩以上规模流转纠纷数量是2014年受理数量的22.89倍。2016年受案数达到470件，2017年受案数更是高达535件，其中近80%为土地承包经营权出租合同纠纷。

　　为何2015年后土地流转纠纷受案数量会出现阶梯式增长？成都中院民一庭庭长邱寒表示，除因2015年5月1日起立案登记制在全国范围内的正式实施，使得原本阻挡于诉讼之外的土地纠纷大量进入司法程序外，土地流转双方从蜜月期进入磨合期是另一现实原因。

　　“因农业项目投资周期长，土地承包经营权流转合同履行期一般较长，与此相应，流转纠纷也多发于签约五到八年后，具有明显的延后性。”邱寒表示，以2016年受理的土地承包经营权纠纷为例，土地流转合同签约时间大多在2010年之前。

　　在“走一步看一步”“摸着石头过河”的探索中，农村土地制度改革主要依靠政策推动，而许多政策与法律规定存在脱节的问题。“目前规范农村土地承包经营权的法律及司法解释主要有《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年施行）、《土地管理法》（2004年修订）、《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年施行），上述法律及司法解释颁布实施以来，十余年未予修订，而土地试点改革已经从试点进入全面深化阶段。”成都市中院民一庭青年法官牛玉洲全程参与了此次调研，他认为，修法的滞后使法院对于试点期间产生的新问题、新现象难以有效调整。

　　2 诉讼主体错位案易结事难了

　　唐健是成都市中院审理桐子园村第二十二村民小组与天海农业公司土地承包经营权出租合同纠纷一案的审判长。他告诉记者，之所以二审裁定撤销一审判决，并驳回原告起诉，关键在于桐子园二十二组并不是本案适格的原告。

　　流转合同以村组名义与天海农业公司订立，为何村组却没有资格当原告呢？唐健解释，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条、第三十六条规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方。”“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”土地承包经营权流转和收益请求的主体均是农村家庭承包户，桐子园村二十二组虽以自己的名义与天海农业公司订立合同，但流转合同约束的对象是参与流转的承包户，租金支付请求权的主体也是承包户，桐子园二十二组作为原告起诉与案件缺少法律上的直接利害关系，因此不是本案适格的原告。

　　然而，在实践中，为了节省土地流转磋商成本，村社集体组织往往是作为流转协议签约主体，也是与经营业主具体接洽的执行主体，在土地流转中发挥着重要作用。

　　根据2013年以来的统计数据，村社集体组织以原告身份起诉的纠纷占受理案件总数的73.92%。虽然其系土地承包经营权流转协议的签约一方，但仍多因主体不适格而被驳回起诉。

　　法律维权受挫，一些村民走上信访道路。2013年以来，有关农业主管部门受理流转纠纷信访总数逾4000件。值得关注的是，责任主体履约能力差致使纠纷解决难度进一步升级。“即使农户提起诉讼通过主体审查且获得法院支持，但由于涉诉企业资金问题导致履约不力，且难以恢复土地原状，极易引发纠纷信访投诉，在信访案件中不乏法院已经审结的案件。”牛玉洲表示。

　　3 亟待多方联动形成纠纷解决合力

　　土地经营权流转本质上是在市场化过程中的一般经营形态，产生的问题亦可以通过市场手段解决。对此，成都已经有所行动。

　　2016年成都市出台《关于推进农村土地流转履约保证保险的意见》，按照“市场运作、业主出资、财政补贴、保险赔付、农民受益”原则，大力推进“土地流转履约保证保险”，提出力争用3年时间实现全市50亩以上耕地规模流转履约保证保险参保覆盖面达到90%以上。对于没有条件开展履约保证保险的地方，要求建立土地流转保障金制度或土地流转收益保证保险。

　　“加强土地流转风险防控，将工作重心前移是关键。”成都市统筹城乡和农业委员会农经处处长曾定表示，近年来，成都市建立了土地流转资格审查制度，重点对土地流转受让方主体资质、农业经营能力、经营项目、土地用途、风险防范，以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查审核，并按照土地流转规模由乡（镇）、区（市）县和市分级进行备案。

　　要解决签约主体与诉讼主体错位问题，成都市中院建议，在法律尚未修订前，行政主管部门可以及时修订委托流转协议格式文本，在对村组集体组织的委托权限中增加“因本合同产生的纠纷，授权村组集体组织与土地受让方协商并代为起诉或应诉”等内容，赋予村组集体组织诉讼主体资格。

　　“由于诉讼主体分散、诉讼请求多元，加之农地在乡规民约、历史渊源等各方面衍生出的问题也具有一定的复杂性、复合性，而法院仅通过审理往往难以掌握全面的有效信息，且司法资源单一性和司法手段的刚性短板，导致法院在处理此类纠纷时仅凭一家之力难以独立调处各方诉求。”邱寒表示，加强法院与农业行政主管部门、乡镇政府及村组集体组织的沟通、协调，构建纠纷联动化解“共同体”，充分借助村社“议事会”自治组织力量，将矛盾化解在基层意义重大。

　　这与主管部门成都市统筹城乡和农业委员会的意见不谋而合。“充分发挥村组集体自治力量，建立健全土地承包经营纠纷调解仲裁机制，依托大调解工作网格以及基层治理法治化工作机制，积极构建纠纷联动化解‘共同体’，才能形成合力。”曾定表示。

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